서울시는 시가 발주하는 공사, 용역, 물품구매 등을 함에 있어 사회적 가치가 증진되도록 관련 계약제도를 정비한다. 공공조달 조례 제정, 정량화가 가능한 기업 CSR(Corporate Social Responsibility, 기업의 사회책임) 지표반영, 사회적경제기업 등의 제한경쟁 도입 등이 포함된다. ’12년의 경우 연간 54,258건 3조 3,920억 원(본청, 자치구/ 조달계약 포함) 규모의 계약이 이뤄졌다.

공공조달은 공사, 용역, 물품구매 등을 포함해 공공기관이 체결하는 계약을 통칭하는 개념이다.

우선 ‘공공조달 조례’는 계약 관련 법령에는 포함돼 있지 않은 사회적 책임 등 가치에 대한 적용 근거이자 제도적 기반이다. 또 실무 가이드라인은 계약 및 발주 담당 공무원들이 참고하게 될 지침서로, 시 본청·사업소·투자출연기관에 적용되고, 자치구는 이를 준용한다.

내년 1월부터 새롭게 적용되는 기업 CSR 지표는 공공조달과 기업의 사회적 책임을 연계하기 위해 도입한다. 정량화된 지표를 통해 사회적책임(CSR)을 잘 이행하고 있는 기업에게 가산점을 부여해 활동을 더욱 촉진하는 것이 목적이다.

아울러 시는 자본과 유통망의 부족으로 여전히 공공조달 시장 진입이 어려운 소기업·신생기업의 진입장벽 완화 방안을 다양하게 도입하는 한편, 발주사업의 품질저하를 예방하기 위한 이력관리제, 발주~대금지급 전 과정 시민공개 등을 통해 투명성도 높인다는 계획이다.

서울시는 이와 같은 내용을 주요 골자로 한 ‘계약제도 공공성 강화방안’을 발표, 그동안 효율성, 경제성 위주였던 각종 계약 제도의 패러다임을 사회적 가치를 반영해 공공성을 강화하는 방향으로 전환해 나가겠다고 11일(수) 밝혔다.

시는 최근 사회적 요구가 늘고 있는 중소·대기업 상생협력 및 지속가능 경영을 위한 기업의 사회적 책임 등의 사회적 가치를 공공조달에 반영해 나간다는 것이 배경이다.

이번 방안은 크게 △계약제도 기반 마련 △기업의 사회적책임과 공공조달 연계 △신생기업·소기업의 조달시장 진입 지속 확대 △공공사업 품질확보를 위한 시스템 강화로 구성된다.

<내년 6월 ‘공공조달 조례’ 제정, 실무적 가이드라인으로 제도적 기반 마련>

첫째, 기반 마련과 관련해선 ‘서울특별시 사회적가치 증대를 위한 공공조달에 관한 조례’가 추진된다. 법률·회계·사회적경제 등 관련 분야 전문가 자문 등을 거쳐 조례(안)을 확정, 내년 6월에 제정한다는 계획이다.

시는 조례를 통해 발주 시 사회적 가치 고려, 기업의 사회적 책임 이행 촉진, 적용대상, 사회적경제기업 등 제한경쟁, 근로자 권리보호 등을 내용으로 담아 이에 대한 제도적 근거를 마련 하고자 한다고 밝혔다.

특히 근로자 권리보호와 관련해 ‘근로자 인권보호 서약서’를 운영, 계약 체결 시 제출하도록 할 예정이다. 계약체결 대상 업체가 근로자 권리보호에 자발적으로 앞장서고 인권 침해는 예방하도록 유도하기 위함이다.

근로기준법 등 각 개별법령에선 사후 처벌 중심으로 근로자 권리 보호 관련 제도가 운영되어 이행에 한계가 있는 바, 이를 보완하고자 한다고 시는 설명했다.

서약서엔 차별적 처우 금지, 취업규칙 작성·신고, 안전시설·휴게시설 설치 등 인권보호 및 고용안정, 노동환경 개선 관련 내용이 포함될 예정이다.

계약·발주 담당 공무원들이 사업발주~계약체결~사업진행~사업완료까지 공공조달에서 단계별로 고려해야 하는 사회적 가치를 실무적으로 설명한 ‘서울시 공공조달 가이드라인’도 만든다.

가이드라인에는 사회적경제 기업, 신생기업 등 소기업의 입찰참여 확대, 근로자의 적정 임금수준 보장, 관계법령 위반업체 수의계약 배제 등 발주방법과 사업자의 근로자 권리보호, 발주부서의 관리·감독 강화 등 사업진행 방법 등의 내용이 담길 예정이다.

<기업 사회적 책임-공공조달 연계 7개 항목 ‘CSR 지표’로 우수기업 가산점>

둘째, 기업의 사회적 책임과 공공조달을 연계할 CSR 지표는 올 2월~9월 한국표준협회가 수행한 ‘CSR 계약방안 마련을 위한 연구용역’을 통해 서울시 발주 사업에 적합하도록 마련됐다. 7개 세부 항목(신설6, 확대1)으로 구성된다.

예컨대 공정거래 자율준수 인증을 받은 업체(기업), 하도급거래 모범업체, 가족친화경영 우수기업, 소비자 중심경영 인증업체(기업) 등은 가산점을 받는다.

다만 객관적 측정이 어려운 지표는 충분한 타당성 검증 및 파일럿 테스트(예비 실험) 등 구체화 과정을 거쳐 장기과제로 검토할 예정이다.

지표는 가산점화 해 협상에 의한 계약과 일반용역 등 4종의 서울시 적격심사에 내년 1월부터 적용된다.

CSR의 촉진·확산을 위한 공공기관의 역할이 강조되고 있는 가운데 대기업을 중심으로 기부활동, 사회적기업 육성 등 윤리경영을 위한 실천이 늘고 있는 반면, 계열사 일감 몰아주기, 중소기업의 사업영역 침해 등의 사례 발생하고 있어 지표를 통해 CSR 우수기업 활동을 촉진하고자 한다고 시는 도입 배경을 밝혔다.

<신생기업·소기업 이행실적 배점 축소, 유사 실적 인정해 진입장벽 완화>

셋째, 신생기업·소기업의 조달시장 진입 장벽을 완화하는데도 지속적이고 구체적 노력을 기울인다.

제한입찰 시 실적이 없는 신생기업이 불이익을 당하지 않도록 10억 미만의 일반용역에 대해서는 이행실적 배점을 30점에서 20점으로 축소해 실적 부담을 완화하고, 입찰공고문에 명기하는 방식으로 해당목적물과 유사한 실적도 인정되도록 했다.

실적 배점 축소는 ’12년 제도개선 시 5억 미만 일반용역에서 이행실적 배점을 축소(15점→5점)하고, 2억 미만에서는 가산점(2점)을 폐지한데 이은 개선 조치다.

※ 유사실적 인정 예시
업무용빌딩 청소 실적 → 오피스텔·상가(민간시설) 등의 청소실적도 인정
수전선로 전기공사 실적 → 모든 기관·민간에서 수행한 전기공사 실적인정

<사회적경제기업 7개 품목 ‘제한경쟁제도’ 도입, 가산점 신설 및 확대>

중증장애인생산시설, 사회적기업, 협동조합, 마을기업, 자활기업 등 상대적인 약자기업인 사회적경제기업에 대해선 ‘제한경쟁 제도’를 도입하고, 가산점을 신설 및 확대한다.

사회적경제 기업의 공공조달 시장 진입은 주로 수의계약에 의존하고 있고 경쟁계약에서는 가산점을 부여하고 있지만 높은 경쟁률로 인하여 일반기업에 비해 낙찰가능성은 여전히 낮다.

현재 용역·물품 계약은 중소기업청장이 지정한 202개 품목과 2.3억 원 미만 시 중소기업자로 입찰참가를 제한하는 제한경쟁 제도는 있지만 사회적경제 기업으로 제한할 수 있는 제도는 없다.

사회적경제기업 제한경쟁 제도는 주요 7개 생산품목을 대상으로 전자공개 수의계약 금액 범위 내에서 우선 실시하고, 향후 금액 제한 없이 제한경쟁이 이뤄지도록 지방계약법령 개정을 건의할 예정이다.

대상 7개 품목은 실내 건축 1억 원 이하(공사), 청소·행사·간병(이상 용역) 5천만 원 이하, 경인쇄·화장지·식품(이상 물품) 5천만 원 이하다.

아울러 협상·적격 심사 시 사회적협동조합과 자활기업에는 가산점을 신설하고, 기존 (예비)사회적기업의 가산점을 조달청 수준(1.5점)으로 확대함으로써 경쟁계약 시 입찰 참여기회 확대 및 낙찰 가능성을 높이겠다고 시는 밝혔다.

사회적협동조합과 설립요건(40% 이상 공익사업 수행, 정부부처 인가 등)이 유사한 사회적기업, 자활기업은 예비사회적기업과 동일하게 가산점을 부여(일반용역 등 4종 용역 및 협상계약)한다.

<내년 ‘계약정보통합관리시스템’ 구축해 하도급 대금지급까지 계약정보 공개>

넷째, 이러한 입찰 참여 기회 및 가산점 확대 등의 지원책과 더불어 공공사업의 품질 확보 시스템도 강화한다. ‘계약정보통합관리시스템’ 구축과 계약 이행업체 ‘이력관리제’ 시행, 최저가 낙찰 문제점을 개선하기 위한 ‘종합심사제’ 도입 추진이 대표적이다.

’14년 별도 구축되는 ‘계약정보통합관리시스템’에는 기존에 시 홈페이지에서 공개되던 26개 계약정보는 물론 계약이행 업체의 이력관리 기능을 추가하고, 하도급 대금지급 및 감독·검사 현황까지 공개함으로써 계약행정의 투명성을 한층 높이게 된다.

서울시는 현재 시 홈페이지(클린재정시스템)을 통해 계약 정보를 공개 중이다. 금년 7월부터는 기존 8개에서 총 26개 항목으로 항목을 확대한 바 있고 내년에는 하도급 대금지급과 감독·검사 현황까지 확대하여 공개할 예정이다. 또한, 계약정보통합관리 시스템에 조달청, 중소기업청 등에 분산돼 있는 기업정보(경영상태, 안전사고 이력, 기태 행정처분 내역 등)를 통합·관리할 수 있도록 기능을 추가하여 지속적으로 업데이트 해 나갈 예정이다.

하도급 대금지급을 포함하여 계약 사업별 발주계획부터 계약내용, 감독·검수, 대가지급 시까지 전 과정을 공개하고 계약 정보를 체계적으로 관리하게 된다.

<‘이력관리제’ 도입해 지속적 품질향상 유도, 부실·불량 업체 수의계약 배제>

특히 시가 새롭게 도입하는 ‘이력관리제’도 이 시스템의 이력자료를 계약·발주 부서 간 공유함으로써 시행된다.

‘이력관리제’를 통해 계약업체의 경영상태, 이행실적 등의 기본적인 계약정보와 계약이행 과정 평가정보를 체계적으로 관리해 지속적인 품질 향상을 유도하고, 부실·불량 평가업체는 수의계약에서 배제하는 등 계약 발주 시 참고자료로 활용한다.

시는 이를 통해 업체의 이행능력 등 사업의 품질을 판단할 수 있는 업체정보 관리가 미흡해 부실업체(부실시공 및 안전관리 등)가 낙찰될 경우 사업품질 저하로 이어지는 관행을 개선하고자 한다고 밝혔다.

<최저가 낙찰제 문제 개선 위한 100억 원 이상 공사 ‘종합심사제’ 도입>

‘종합심사제’는 100억 원 이상 공사에서 가격과 이행능력을 평가해 최저가 낙찰의 문제점을 개선하기 위한 것으로, 기획재정부가 추진 (’14년 시범, ’15년 확대시행) 중인 제도를 시도 적극 도입할 예정이다.

현재 적격심사제는 최저가 낙찰제를 개선하기 위해 ’95년부터 도입됐으나 가격 1순위가 되기 위해서는 운에 의해 좌우되고 기술경쟁이 없어 사업의 품질이 저하되는 문제가 발생하고 있는 실정이다.

종합심사제는 100억 원 이상 적격심사제와 최저가 낙찰제 대상 공사에 적용된다.

‘종합심사제’ 도입을 위해서는 지방계약법상 근거규정과 세부 적용 기준(회계예규) 마련이 선행되어야 하기 때문에 안전행정부에 지방계약법령 개정 및 회계예규 제정을 건의할 예정이다.

공공발주 품질 강화의 일환으로 공사 사업의 적정성 심사도 강화한다. 공사의 경우 공사금액 증가·사업기간 연장 등 잦은 설계변경으로 정상적인 사업추진이 어렵고 또한, 설계완료 후에 계약심사를 하고 있어 설계내용의 경제성·자재선정의 적정성 등 계약심사에 한계가 발생함에 따른 것이다.

일단 금년 1월부터 설계변경 계약심사 대상을 20억 이상 공사 중 1회 10%이상에서 누적금액 10% 이상으로 확대해 사업의 적정성 심사를 강화하는 한편, 비효율적인 설계내역을 사전에 수정하는 사전계약심사(설계 공정률 80% 전후) 대상을 100억 원 이상 에서 50억 원 이상 공사까지 확대 시행하고 있다.

아울러, 최근 수입과 지출이 혼재하거나 새로운 신기술 적용 등 고난이도의 계약(협약)이 증대되고 있고 그에 따라 전문지식에 대한 요구도 확대됨에 따라 재정적·법률적 적정성 심사를 확대하고 계약백서 발간 및 직원교육 등을 통해 계약의 업무역량을 지속적으로 강화해 나갈 계획이다.

한편, 서울시는 ’12.5월에 사회적경제 기업의 입찰참여와 제품구매 확대를 위한 ‘사회변화 유도를 위한 계약제도 혁신방안’을 발표한 바 있으며, 1,055개 기업을 대상으로 전화 및 방문(’13.3~4월)을 통해 ‘희망(사회적경제)기업제품 구매의 사회·경제적 효과분석’을 실시한 결과, 서울시의 구매확대 정책이 기업의 매출액 증가와 → 수익성 개선 → 고용증가의 선순환 구조에 상당히 긍정적인 영향을 미치는 것으로 조사됐다.

김영한 서울시 재무국장은, “이번에 발표한 계약제도 공공성 강화방안의 밑그림을 토대로 향후 안정행정부 등 관련 부처와의 협의 및 전문가 자문을 거쳐 완성해 나가겠다”며 “기업과 근로자, 지역사회를 고려한 서울형 공공조달정책을 추진해 사회적 책임 다하는 공공조달 정책 변화를 만들어 나가겠다”고 말했다.

(서울시청, 2013.12.11)